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政府购买公共服务需求调查中可能存在的问题及对策研究(下)

2022年04月18日 09:12 来源:中国政府采购报打印

   ■ 姜爱华 张鑫娜 常延婕 吕惠英
存在的问题
目前我国政府购买公共服务需求调查相关工作尚不成熟,有些问题亟待解决。
第一,顶层设计需要完善。从法律内容上看,虽然2021年颁布的《政府采购需求管理办法》(以下简称《管理办法》)对采购需求调查的内容、方式和情形均有所提及,但规定表述缺少明确的法律界定,如,第十条规定中“产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息”具体边界范围如何,“其他相关情况”还包括哪些,需求调查深度、调查成果转化问题等均没有明确表述。笔者认为,规定中的模糊表述会直接影响现实中的可行性操作,加大采购单位主观判断的可能性。从地方法律颁布情况来看,虽然近几年国家对需求调查的重视程度不断提高,除四川等部分地区针对需求调查、需求论证出台了专门的管理办法,但多数地区缺少专门针对需求调查工作的明确发文指导。
从法律效力来看,法律效力的高低直接影响采购单位的重视程度。当前,各层级关于需求调查的政策规范均以管理办法、指导意见、工作通知等形式出台,缺少更为严格的法律法规对采购需求调查,特别是购买公共服务需求调查进行行为约束。
第二,公众参与度需要提高。政府购买公共服务项目的需求调查需要公众参与,借助公众反馈可以更加清晰认知服务的定位。然而,在实务中公众的参与度与参和热情并不高。一方面,公众对政府购买公共服务的信息了解较少,关注度也欠缺,仅在官网上发布公告,公众的响应程度自然不高;另一方面,向公众征求需求调查意见时没有明确的指向,公共事务与个人利益的联系不紧密时,公众的心理卷入程度低,通常不会主动参与需求调查工作。
第三,方式工具需要创新。从采购需求调查方式来看,《管理办法》中第十条明确要求,采购人以咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查,但以上三类调查方式较为传统,依赖专家、潜在供应商寻找答案,因此,对专家的专业素养与供应商提供数据的真实可靠性有极高的要求。想要准确深入地了解公众服务需求,离不开大数据的支持。从调查方式实际应用来看,当前互联网发展迅速,公众对网络的信息依赖程度不断提高,采购人仅依靠传统的需求调查方式能否有效完成需求调查工作有待商榷。
第四,内部控制需要强化。实践中,部分采购单位在需求调查时会存在以下两种情形。一是采购人或采购代理机构按照“内定的”中标人(特定供应商)的“条件”编制采购需求,专家论证走走过场,使得采购需求论证流于形式。二是采购单位在需求调查时在专家选择问题上缺乏谨慎考量,导致存在参与论证的专家水平有限、缺乏职业精神、职业道德意识薄弱等现象,无职业道德的专家敷衍了事,只是为了赚取论证费,沿袭招标(需求)文件规定的条款,听之任之,做形式工作;还有部分专家业务素质不高,专业水平欠缺,对政府采购法规政策的更新、学习和理解不够全面,对采购需求中存在的旧操作、违法情况、程序合规情况等无法甄别,工作得过且过,最终使得需求论证这一过程沦为形式。
第五,结果应用需要落实。通常,采购需求调查报告需要公示,应当明示项目概况及预算情况、采购标的具体情况、调查意见、公示时间、意见反馈方式等内容。在公示期限过后,可直接依其按照采购程序进行采购。但实践中,需求调查工作虽耗费了较大的成本,但效用甚微。一方面,由于需求调查工作本身的局限性,有的项目需求调查报告存在标准模糊不清、采购计划不科学等问题,事倍功半,最终导致需求调查可行性不高;另一方面,则是人为主观恶意拒用,有的采购人巧立名目,以各种缘由拒绝采用需求调查结果,导致需求调查结论束之高阁。
政策建议
结合政府购买公共服务需求调查中存在的问题,笔者从法律体系、调查方式、调查参与主体、监管机制等方面提出以下建议。
第一,健全需求调查的法律体系。首先,国家应以现有政策表述为基础进行内容细化,明确采购单位在购买公共服务需求调查中的具体任务、方式方法,压实采购主体责任,规范需求调查流程。其次,地方结合本地区实际情况,依托国家政策规定,尽快颁布针对政府购买公共服务需求调查的具体办法意见,为地方采购单位工作提供具体指导。最后,未来可以考虑将需求调查上升为政府采购法律,从更高法律效力层面阐明需求调查的目的、内容、方式等,完善顶层设计,提高违规成本,从法律层面强化采购人行为约束。
第二,提高需求调查的公众参与度。公众之所以对政府购买公共服务需求调查工作参与度和参与热情不高,主要是因为信息传达不及时与信息关联度指向性不强。为此建议:一是完善信息公开制度,加强政府采购信息公开网络平台与公共服务信息社会公示网络平台建设,及时发布需求调查信息。二是加大对开展需求调查工作的宣传力度,增进公众对需求调查工作的认识,鼓励公众积极主动参与。三是调查设置默认选项,合理运用默认助推机制。针对公众不愿在平台主动表达需求的情况,政府可在需求调查环节将近年需求高的公共服务项目设为默认选项,公众自行选择填写同意与否,从而提高公众对公共服务需求表达的效率。
第三,创新需求调查的方式工具。一方面,除了《管理办法》中明确规定的三类需求调查方式外,采购人还可参考企业市场调查方法,结合项目需求特点与实际情况,灵活选择网络、期刊、交流会、电话访问、民意测评、实地调查等多种方式,利用多元媒介,使采购人一对多地搜集、征集信息,增强需求调查的广泛性和有效性。另一方面,将需求调查与先进技术手段相结合,参考英、美等国外发达国家在需求调查中的经验,针对购买公共服务创建采购网站或工具数据库,实现原始合同数据积累,便于采购人参考、统计历史合同信息和近期的调查结果,从而降低当期需求调查的成本,提高需求调查效率。
第四,落实需求调查的采购人主体责任。要稳步推进采购需求论证工作,首先,应强化内部控制,增强采购人对需求论证工作的责任意识,充分认识到采购需求论证的重要性和必要性。建议设立专职经办人员,将责任落实到个人,强化单位负责人的主体地位,切实加强政府采购活动的需求论证管理。其次,加强业务与技能培训,提高采购人员工作能力与效率,努力学习相关法律法规,按照部门与法规要求,科学、合理确定需求论证范围,选择论证方式,组织需求论证会,谨慎认真撰写需求论证报告,完整清晰反映采购计划,切实发挥需求论证的作用。
第五,强化需求调查的专家论证管理。参与论证的专家,一般是在“专家库”中抽取或是邀请具有相关专业水平的人员,专家论证是影响需求论证结果的关键因素,需要严抓严管。为此建议:一是建立并完善专家论证管理制度体系,明确规定专家论证的具体职责和论证内容,明确专家的权利与义务。二是对参与论证的专家进行严格的资质审查,剔除“摸鱼”专家,保证专家水平,参加论证的专家最好是具有5年以上相关领域从业经验,原则性强、作风良好且有需求论证工作经验的资深专家。三是要注重提高专家评审水平,定期组织专家培训,充实培训内容,不仅包括政府采购政策法规和业务技能,还要侧重评审职业道德与纪律教育。四是加大专家问责管理力度,强化论证现场管理,约束论证专家的评审行为,动态记录专家的日常评审行为以及违法违规行为,形成“动态考核,优胜劣汰”的良好机制,将专家需求论证结论同《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)“停止评标”情形有机结合,对不称职的专家实行“倒查制”责任追究,加大对违法违规的处罚力度,向社会公示,并纳入专家论证的“黑名单”。
第六,完善需求调查中财政部门的监督机制。加强政府采购监管是财政部门的职责所在,财政部门要着力创新监管机制,提高监管水平。一是要将监督检查的重点放在需求调查的实质内容上,以需求调查目标为准线,保证需求调查工作的有效性,加强对采购需求调查结果应用的监管与考核,使调查结果更好地服务于政府采购活动。二是坚决杜绝采购人以各种理由拒绝接收需求调查结论行为,对拒不改正的,当地财政部门应当严肃依法进行惩处,真正实现需求调查结果的应用。
(作者姜爱华系中央财经大学财政税务学院教授,张鑫娜系中央财经大学财政税务学院博士生,常延婕系中央财经大学财政税务学院硕士生,吕惠英系山东威海市环翠区财政局科员)

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